Adolescent, Michael Cassius McDonald travaillait dans les wagons de chemin de fer. C’était dans les années 1850, Chicago se développait rapidement pour devenir un centre de transport national majeur, et pour les jeunes fugueurs et les oursins des rues, les wagons de train animés de la ville offraient de nombreuses opportunités d’enrichissement illicite. McDonald était un « boucher de bonbons », offrant des bonbons et des bibelots aux passagers fatigués. Ce n’est qu’à leur retour à la maison que la plupart de ses clients ont réalisé que la boîte qu’ils avaient achetée était presque vide ou que son contenu était faux.
Avec l’argent qu’il a économisé, McDonald a réussi à s’établir dans la pègre de Chicago et est finalement devenu le magnat du jeu le plus puissant de la ville. À côté de la richesse et de l’influence s’ajoutait le contrôle politique : au plus fort de son règne dans les années 1870 et 1880, « King Mike » déterminait les destinées de pratiquement tous les représentants élus à Chicago, des comités de quartier locaux aux maires, sénateurs et gouverneurs. » Il n’a jamais occupé de poste, nota l’écrivain Richard Henry Little, mais a dirigé la ville d’une main de fer. »
Plus d’un siècle plus tard, la réputation de corruption urbaine de Chicago – d’abord établie par McDonald, puis renforcée par une succession de criminels au cours des décennies suivantes, d’Al Capone à Rod Blagojevich – reste intacte. Au cours des 40 dernières années, il y a eu plus de 1 500 condamnations pour corruption publique dans le district judiciaire de Chicago, plus que toute autre ville aux États-Unis, et un rapport publié l’année dernière par l’Université de l’Illinois a conclu que la ville des vents est toujours la « Capitale de la corruption » en Amérique.
Mais en dehors des États-Unis, Chicago fait face à une concurrence féroce. En Colombie, on estime que 1 380 maires locaux ont été accusés de corruption sur une période de huit ans. En Ukraine, un reportage sur 10 traite des problèmes de corruption dans le développement urbain. En Espagne, le scandale Gürtel – impliquant la corruption présumée d’hommes politiques de premier plan par des hommes d’affaires cherchant des contrats de construction à Madrid et à Valence – continue d’engloutir les cercles de l’establishment, conduisant 95% des citoyens à penser que la corruption est institutionnalisée, bien que personne n’ait encore été reconnu coupable. À Rio de Janeiro, les procureurs de la ville et les membres du conseil disent qu’ils examinent les contrats olympiques pour détecter une éventuelle corruption alors que l’enquête se poursuit sur le système de pots-de-vin de plusieurs milliards de dollars chez Petrobras.
Alors, où se situe la malversation de Chicago par rapport à ses homologues mondiaux, et dans quelle mesure les décisions de justice sont-elles vraiment une mesure utile de la corruption d’une ville? La réponse, bien sûr, dépend de la façon dont nous choisissons de définir la corruption urbaine. Il n’y a pas de moyen simple ou universel de le faire, car la question de savoir à quoi ressemblent nos villes lorsqu’elles sont corrompues n’est vraiment qu’une autre façon de poser une question beaucoup plus difficile: à quoi voulons-nous qu’ils ressemblent quand ils sont propres?
Les villes ont précédé les États-nations de plusieurs millénaires, et le processus d’urbanisation – en particulier lorsqu’il se produit rapidement et dans des endroits où les ressources naturelles et civiques sont limitées – a toujours créé des opportunités pour ceux qui sont disposés et capables de contourner les règles. « Une population en forte densité et en expansion exerce une pression sur l’espace, sur l’eau, sur les services publics comme la santé et l’éducation, et cela provoque des pénuries », explique Dieter Zinnbauer, directeur de recherche chez Transparency International – une organisation internationale qui vise à lutter contre la corruption et est basée à Berlin. « Chaque fois que vous avez des pénuries, vous avez de gros risques de corruption; il faut se demander « qui sont les gardiens de ces ressources, et comment sont-elles allouées? »Bien sûr, cela peut aussi exister à la campagne, mais cela se joue dans le théâtre urbain de manière plus concentrée et plus radicale. »
Ces risques augmentent. Au cours des 30 prochaines années, le nombre de personnes vivant dans les villes devrait augmenter de 2,5 milliards supplémentaires et la grande majorité de cette urbanisation aura lieu dans des régions du monde où la prévalence des pratiques malhonnêtes – corruption de la politique locale, maintien de l’ordre, allocation des ressources et prestation de services aux citoyens – semble déjà élevée. L’Indice de perception de la corruption de Transparency International, qui classe les pays selon les perceptions des experts de la corruption dans le secteur public, attribue à chaque pays un score compris entre 100 (très propre) et 0 (très corrompu). L’Inde, la Chine et le Nigeria ont tous un score inférieur à 40, ce qui indique un niveau élevé de corruption publique; entre eux, ces trois États devraient absorber à eux seuls près d’un milliard de nouveaux citadins d’ici 2050. Au cours de la prochaine décennie, en termes de nouveaux espaces résidentiels et commerciaux, l’Inde construira l’équivalent d’un Chicago entier chaque année.
Et pourtant, malgré la pertinence croissante des villes dans nos vies, à ce jour, les efforts mondiaux de lutte contre la corruption ont été largement ciblés sur l’ensemble des pays, plutôt que sur les établissements urbains qui s’y trouvent. Le récent exposé des Panama Papers a propulsé les débats sur la corruption au sommet de l’actualité, et a également révélé dans quelle mesure les paradis fiscaux ont un impact direct sur les villes; plus de 31 000 entreprises basées dans des paradis fiscaux possèdent des biens immobiliers au Royaume-Uni, principalement concentrés à Londres, et près d’une sur 10 d’entre elles sont liées à Mossack Fonseca, le cabinet d’avocats au centre des fuites. « Les Panama Papers ont une fois de plus montré que les sociétés écrans associées à des fournisseurs de secret offshore jouent un rôle démesuré sur les marchés immobiliers de certaines villes du monde », fait valoir Zinnbauer.
Mais un important sommet anti-corruption organisé par David Cameron au lendemain des fuites a largement ignoré la dimension urbaine. « À l’échelle internationale, les initiatives macro sont très concentrées et les gens espèrent simplement que cela se répercutera au niveau de la ville, mais cela ne se produit pas comme ça », explique Anga Timilsina, directrice de programme à l’Initiative mondiale de lutte contre la corruption du PNUD. » C’est un domaine qui nécessite beaucoup plus d’attention. »Une partie du problème est que l’identification des villes les plus exposées à la corruption est une tâche ardue; bien qu’il y ait eu des recherches régionales parcellaires, il n’existe actuellement aucun indice de corruption autonome pour les zones urbaines couvrant le monde entier.
» Chaque méthodologie que vous pourriez utiliser pour mesurer la corruption urbaine a ses limites et est susceptible de révéler un certain type de corruption qui est pertinent pour certaines villes corrompues mais largement sans importance dans d’autres « , ajoute Timilsina. « Comment comparez-vous les pommes et les poires? »
Sur la base des données fragmentées disponibles, quelques villes se démarquent. Si nous supposons une corrélation directe entre la corruption au niveau national et au niveau des villes, et que nous nous limitons à la mesure de Transparency International consistant à demander à des experts d’évaluer le degré de corruption parmi les institutions publiques et les employés, alors ce sont en grande partie les villes des États déchirés par la guerre – où les mécanismes de gouvernance normaux ont été suspendus et la fourniture de l’éducation, des soins de santé et d’autres services municipaux fortement perturbés – qui s’en sortent le mieux: Mogadiscio en Somalie, Kaboul en Afghanistan et Juba au Soudan du Sud. En Libye et en Irak, qui figurent toutes deux dans les 10 derniers rangs de l’Indice de perception de la corruption, les conflits militaires sont liés à une abondance de réserves de pétrole, ce qui génère des incitations supplémentaires à la corruption dans des villes comme Tripoli et Bagdad.
Mais il existe d’autres façons de penser à la corruption urbaine, dont l’une est de savoir à quel point les protections juridiques des citoyens sont robustes et à quel point il est courant pour eux de devoir soudoyer des fonctionnaires au quotidien pour faire avancer les choses. Ici, ce sont les villes d’Afrique et d’Asie qui ont tendance à se démarquer. Le nouveau projet de gouvernance urbaine de la LSE, un programme de recherche de deux ans qui tente de cartographier différents aspects de la gestion des villes à travers le monde, répertorie deux villes nigérianes – Lagos et Port Harcourt – comme des endroits où le risque de corruption est un défi de gouvernance « hautement pertinent ». Selon Global Integrity, une organisation à but non lucratif basée à Washington DC qui suit les tendances internationales de la corruption et a produit une carte de « l’intégrité africaine », des capitales comme Asmara (Érythrée), Nouakchott (Mauritanie) et Conakry (Guinée) obtiennent des résultats particulièrement médiocres sur des indicateurs tels que l’État de droit, la responsabilité et l’intégrité de la fonction publique.
Site web indien ipaidabribe.com , qui permet aux citoyens de télécharger des détails sur l’extorsion au niveau de la rue, suggère que Bangalore, Delhi et Hyderabad se classent au pire pour la corruption; Dhaka, capitale du Bangladesh voisin, est répertoriée par un certain nombre d’enquêtes comme l’un des endroits où les paiements informels pour les services publics ou les licences commerciales sont les plus fréquemment demandés.
Une autre mesure de la corruption dans les villes est l’étendue de la criminalité organisée ou de la violence plus généralisée. Les villes latino-américaines dominent les statistiques dans ce domaine. Caracas a récemment dépassé San Pedro Sula au Honduras en tête d’une liste des villes les plus dangereuses du monde; la capitale vénézuélienne fait également une apparition sur la liste des villes où les risques de corruption sont les plus élevés du LSE, et le Venezuela lui–même – également un grand pays producteur de pétrole – figure dans le bas 10 de l’Indice de perception de la corruption de Transparency International. Les agences de sécurité corrompues contribuent souvent à alimenter la violence urbaine; à Caracas, des policiers ont été accusés d’être impliqués dans huit enlèvements sur 10.
Et pourtant, tous ces chiffres ignorent ce qui est sans doute l’élément le plus important de la corruption dans les villes: où circule l’argent illicite et comment il est caché. Des détournements de fonds à Achgabat aux pots-de-vin à Bogotá, pratiquement toutes les formes de corruption peuvent en fin de compte remonter au détournement de l’élaboration des politiques publiques urbaines et des institutions civiques par des intérêts particuliers, et la prime financière récoltée par les élites doit finir quelque part. Que quelque part, en grande majorité, c’est la Ville de Londres.
Les banquiers privés britanniques, dont le siège est en grande partie situé dans le mile carré de la capitale britannique – une institution qui est elle–même protégée de la plupart des formes de responsabilité démocratique grâce à un réseau archaïque d’exemptions légales et de conventions historiques (la ville est l’une des seules agglomérations urbaines au monde où les entreprises aident à élire les représentants politiques de la région et contrôlent les votes qui sont largement supérieurs à ceux des résidents locaux) – gèrent entre eux 1,65 billion de dollars d’actifs de clients, couvrant la richesse de toute la planète. Cet argent est protégé contre une surveillance significative grâce à des lois extraordinairement généreuses sur l’impôt, les fiducies, le secret et le statut de domicile, et à un régime d’application toujours laxiste. Nicholas Shaxson, auteur du livre Treasure Islands, qui explore les paradis fiscaux, soutient que « les sociétés de services financiers ont afflué à Londres parce que cela leur permet de faire ce qu’elles ne peuvent pas faire chez elles ».
Cela a conduit Transparency International à qualifier la ville de Londres de « foyer numéro un au monde pour les fruits de la corruption »; le journaliste antimafia Robert Saviano estime que les pratiques de la ville ont transformé le Royaume-Uni en la nation la plus corrompue au monde. Il est impossible d’analyser la corruption urbaine sous quelque forme que ce soit sans placer Londres et son industrie financière au cœur du problème. Grâce à ses impulsions déréglementatoires et à son influence inégalée sur le système économique mondial, le noyau financier de Londres a exporté les conditions nécessaires à une corruption à grande échelle dans d’innombrables autres villes de la planète, tout en offrant un refuge sûr pour l’argent corrompu qui rend le travail de lutte contre la corruption urbaine dans toutes ces autres villes beaucoup plus difficile.
Alors que les villes continuent de se développer et de proliférer, la demande de terrains urbains, et donc sa valeur, devrait fortement augmenter. Dieter Zinnbauer, de Transparency International, estime que nous nous dirigeons peut–être vers une « malédiction des ressources » des terres urbaines – une expression normalement associée à des pays chargés de tant de richesses minérales que les dirigeants n’ont guère besoin d’établir une assiette fiscale et de se montrer ainsi responsables envers les citoyens, mais que Zinnbauer craint que cela ne s’applique bientôt aux villes et ne soit responsable de la poursuite de la corruption dans les années à venir.
En Égypte, par exemple, la vente abusive de terres désertiques en marge du Caire par des responsables gouvernementaux a non seulement tapissé les poches des acolytes du régime, mais a détourné les maigres ressources publiques – eau potable, pipelines d’énergie et infrastructures de transport – vers des zones de la ville où vivent peu de gens. « Le problème n’est pas seulement que la hausse rapide des prix des terres permet à des groupes spécifiques d’engranger des bénéfices exceptionnels à court terme », note Zinnbauer, « mais aussi qu’à plus long terme, cela bloque certains modèles de développement qui privent potentiellement de grandes parties de la communauté d’opportunités économiques, ce qui aggrave les injustices dans l’avenir de la ville. »
Ce ne sont pas toutes de mauvaises nouvelles. Dans de nombreuses villes, les combats concertés contre la corruption ont rencontré un certain succès: la transformation de la deuxième ville de Colombie, Medellín, d’un point chaud pour les meurtres en un phare civique apparent a fait la une des journaux du monde entier, et en Roumanie, les efforts inlassables de la responsable de la lutte contre la corruption, Laura Codruţa Kövesi, ont fait d’énormes victimes, dont le maire de Bucarest, Sorin Oprescu, arrêté et démissionnaire l’année dernière. Au sein de la communauté mondiale de la lutte contre la corruption, les formes innovantes de planification et de conception urbaines qui visent à faire en sorte que les villes répondent mieux aux besoins des citoyens et rendent les pratiques de corruption beaucoup plus difficiles deviennent de plus en plus importantes. À New York, des militants ont utilisé des peintures murales publiques à grande échelle et des panneaux publicitaires dans le métro pour informer les résidents de leurs droits en cas d’expulsion de logement ou d’intimidation de la police, et des recherches récemment publiées en Inde suggèrent que les travailleurs qui affichent un symbole visible indiquant leur hostilité à la corruption sont moins susceptibles d’être invités par des collègues ou des patrons à commettre des fautes professionnelles.
Mais de telles mesures ne suffiront jamais isolément. Pour vraiment éradiquer la corruption dans nos villes, nous devrons nous battre pour un autre type d’infrastructure économique mondiale, qui ne permette pas que de grandes quantités de richesses illicites soient siphonnées des trésors publics et des citoyens vulnérables, pour disparaître dans l’ombre. Et pour cela, ceux d’entre nous qui vivent à Londres doivent se rapprocher de chez eux.
Guardian Cities est membre du projet de journalisme Habitat III. Read more about the project here
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